نظرات موافقین و مخالفین بیع متقابل
نظرات موافقین و مخالفین بیع متقابل
بیع متقابل مرسوم ترین نوع
قراردادهای نفتی بعد از انقلاب اسلامی در ایران است که البته همواره با
انتقاداتی از سوی صاحب نظران روبه رو بوده است. در ادامه به برخی از این
انتقادات و نظرات مخالف و مدافع در این نوع قراردادها پرداخته می شود.
۱- با وجود اینکه
احتمال وجود نفت در ایران بالاست ولی شرکتهای خارجی «حق ریسک» میگیرندکه
در محاسبه هزینه ارائه خدمات و سرمایهگذاری لحاظ میشود و مبلغ آن خصوصاً
در حوزههای مشترک، بالا است.
پاسخ: به طور کلی ریسک
به دو عامل سرمایهگذاری و احتمال عدم موفقیت پروژه باز میگردد؛ اما تثبیت
بیش از پیش موقعیت ایران در سطح جهان و نیز سیاستهای تنشزدایی دولت،
اعتبار بینالمللی کشور را ارتقاء داده و طبق گزارشهای رتبه بندی صندوق
بینالمللی پول، کاهش درجه ریسک سرمایهگذاری در ایران اعلام شده است. در
نتیجه مسلماً در برخی از موارد حق ریسک پرداختی به طرف خارجی باید کمتر از
گذشته باشد. در مورد ریسک دوم نیز، هر دلیلی که منجر به عدم تولید از میدان
مذکور شود بازپرداخت سرمایهگذار را به تعویق میاندازد. برای روشنتر شدن
شدن مطلب باید گفت که توسعهدهنده میدان نفتی با چهار نوع ریسک عدم موفقیت
پروژه مواجه است:
ریسک اول، ریسک مخزن است؛ یعنی پیمانکار
باید به هدفهایی که تضمین کرده برسد. مثلاً تضمین کرده به ۱۶۰ هزار بشکه
دست پیدا کند، حال اگر مخزن جواب ندهد و به جای ۱۶۰ هزار بشکه ۱۰۰ هزار
بشکه تولید شود، بلافاصله ۶۰ درصد از کل بازپرداخت پیمانکار قطع میشود.
ریسک دوم، ریسک ضروری است؛ یعنی اگر میدان
با بمباران، زلزله و یا هر اتفاق دیگری مواجه شود باز پرداختی به پیمانکار
صورت نمیگیرد، حتی اگر ۹۹ یا ۱۰۰ درصد کار انجام شده باشد.
ریسک سوم، ریسک قیمت تمام شده کار است
مثلاً در دارخوین سقف هزینه مورد توافق ۵۴۸ میلیون دلار تعیین شده، حال اگر
به هر دلیلی هزینه کار به ۶۰۰ میلیون دلار برسد، فقط ۵۴۸ میلیون دلار از
آن بازپرداخت میشود ولی اگر هزینه تمام شده کمتر باشد شرکت ملی نفت، مجاز
به باز پرداخت رقم کمتر است.
ریسک چهارم: ریسک چهارم، ریسک زمان است،
یعنی اگر قرار باشد مرحله اول دارخوین ۳۴ ماهه تحویل داده شود آنگاه
طولانی شدن این دوره، نرخ بازگشت سرمایه شرکت خارجی را کاهش میدهد.
۲- طول دوره
قراردادهای بیع متقابل بسیار کوتاهتر از عمر میدان است و این امر تطابق
لازم برای منافع پیمانکار و کارفرما را تضمین نمیکند و منجر به بالا رفتن
احتمال تولید غیرصیانتی میشود.به همین خاطر در مورد میدان دارخوین قرارداد
بیع متقابل دو مرحلهای به امضا رسید که اجرای مرحله دوم منوط به اجرای
مرحله اول شده است.
پاسخ: قراردادهای بیع متقابل به گونهای
طراحی شده که شرکتهای نفتی طرف قرارداد، هیچ نقشی در عملیات تولیدی طرحها
نداشته و از زمان تولید مخازن و رسیدن به اهداف تعیین شده، طرح به تحویل
بهرهبرداران ایرانی میرسد. و این کارشناسان داخلی هستند که با دانش فنی
روز، بهترین روشها را جهت تولید صیانتی به کار میبرند. البته پیمانکار
در طول دوره توسعه میدان، تحت مدیریتی مشترک با طرف ایرانی، برای رسیدن به
اهداف طرح، منطبق با برنامه تولید صیانتی از مخزن تلاش میکند. کسانی که
شرکتهای نفتی را به حضور دراز مدت دعوت میکنند نسخهای در جهت حذف
نیروهای داخلی از فرآیند حاکمیت بر تولید میپیچند که به هیچ وجه به صلاح
کشور نیست.
سایر انتقادات:
۳- در این قراردادها
هرچند تکنولوژی سخت افزاری منتقل میشود اما به دلیل کوتاه بودن دوره
قراردادها انگیزه برای انتقال تکنولوژی نرم افزاری و مهارتهای مدیریتی
نسبت به قراردادهای مشارکت در تولید کمتر است. حجم و سطح پایین آموزش، به
علاوه ضعف در شیوههای مدیریتی به روز و کارآمد در اداره امور نیروی انسانی
و آموزش دیدگان موجب پیوستن نیروهای جوان مستعد آموزش دیده به سازمانهای
خارجی میشود.
۴- ضعف در نظارت
مستمر، دقیق و پویا بر روی سرمایه گذار خارجی به خاطر اهمیت سرعت اجرای کار
(سرعت زیاد در ارائه خدمات موجب میشود که کیفیت کار فراموش شود).
۵- سرمایهگذاران
خارجی برای شرکت در این قراردادها بیرغبت هستند چراکه این قراردادها از
نظر صنعت بینالمللی نفت ناشناخته هستند. این امر باعث شده که برخی میادین
به پیمانکاران ناتوان سپرده شود و تکنولوژی جدید بهکار گرفته نشود و در
بهره برداری از برخی میدانها تأخیر ایجاد شود.
۶- در بیع متقابل ریسک
کاهش قیمت نفت بر دوش شرکت ملی نفت ایران است. به عبارت بهتر اگر قیمت نفت
کاهش یابد، ایران ملزم به بازپرداخت تعداد بشکه نفت بیشتری به سرمایه گذار
خارجی است. و این امر به تضمین بازگشت سرمایه شرکت خارجی حتی در صورت به
نتیجه نرسیدن پروژه، در فرمول بیع متقابل باز میگردد.
۷- بیع متقابل برای
تولید کالاهایی مناسب است که نگرانی بابت بازار آن باشد ( اتوموبیل) چراکه
همان شرکتی که تکنولوژی تولید را میآوردخودش هم در واقع خریدار محصولات
تولیدی است و به این طریق زمینه صادرات و بازاریابی کالاها بوجود میآید.
اما این قراردادها برای نفت مناسب نیست چون نفت همیشه بازار داشته است.
۸- نادیدهگرفتن
ظرفیتهای داخلی در پیمانکارهای فرعی: در قراردادهای بیع متقابل سهم ۳۰
درصدی برای استفاده از امکانات داخلی پیشبینی شده است که ناچیز است و به
علاوه دستور العمل روشنی ندارد یعنی مشخص نیست که شامل چه امکاناتی
است(خرید کالاها، اجاره ماشینآلات، استخدام کارگر ساده، بکارگیری
متخصصان).
۹- از آنجا که
پیمانکار تنها امور سفارش شده را انجام میدهد ممکن است توجهی به مشکلات پس
از تحویل میدان نداشته باشد. خصوصاً در میادینی که فرآیند توسعه آنها
طولانی است.
۱۰- از آنجا که میزان
سود مؤثر در قراردادهای بیع متقابل ثابت است، پیمانکار انگیزهای برای
افزایش ظرفیت تولید ندارد. برای رفع این نقیصه شرکت ملی نفت سیستم پاداش و
تنبیه را به قراردادهای جدید افزوده است.
۱۱- قراردادهای بیع متقابل فقط بعضی از بخشهای صنعت نفت و گاز را پوشش میدهد. مثلاً در اکتشاف یا در مورد میدانهای کوچک کارایی ندارد.
۱۲- نرخ بهره متعارف در دنیا ۴ تا ۵ درصد است ولی در این قراردادها ۱۵ تا۲۰ درصد میباشد.
۱۳- مشخص نبودن سهم تولیدی پیمانکار برای محاسبه سهمیه مقرر ایران توسط اوپک.
سایر دفاعیات:
۱- نوع قرارداد منعقد شده با شرکتهای خارجی توسط قانون مشخص میشود و دولت فقط مجری طرح است.
۲- در این قراردادها کل ریسک توسط سرمایهگذار خارجی به عهده گرفته میشود.
۳- از جمله مهمترین
انگیزههایی که قانونگذار و دستگاه اجرایی را به سوی قراردادهای بیع
متقابل سوق داد عدم اطمینان نسبت به بازپرداخت تعهدات ناشی از قراردادهای
سرمایهگذاری از محل منابع خارجی بود.
۴- کمبود منابع ارزی:
اگر منابع ارزی کافی وجود داشت میتوانستیم با برگزاری مناقصههای
بینالمللی با بهترین قیمت، از فنآوری روز جهان توسط منابع ارزی کشور
بهرهمند شویم. اما اکنون باید به روشهایی غیر از پرداخت نقدی برای احداث
پروژهها اندیشید.
این روشها عبارتند از:
الف- استقراض: این روش اگر با نرخ بهره
پایین و به صورت بلند مدت باشد خوب است اما به علت درجه ریسک بالای ایران
اولاً تخصیص وام با مشکلات فراوان صورت میگیرد، ثانیاً نرخهای بهره با
سود حاصله از منابع نفتی تناسب ندارد.
ب- عرضه اوراق مشارکت ارزی در بورسهای
جهانی: از آنجا که بازپرداخت سود این اوراق از همان سه ماهه اول است،
انتشار آن برای شرکت ملی نفت ممکن نیست. و چنان چه سود به هنگام
بهرهبرداری طرح پرداخت شود دیگر انگیزهای برای خرید این اوراق وجود
ندارد.
ج- استفاده از اعتبار شرکتهای فراملیتی
نزد نهادهای مالی و همچنین منابع مالی و امکانات فنی این شرکتها: در این
روش که همان قرارداد بیع متقابل است کشور به عنوان کارفرما قادر است تا باز
پرداخت را به انجام به موقع طرح، کیفیت انجام طرح و رعایت تمامی بندهای
قرارداد مشروط کند یعنی شرکتهای خارجی انگیزه کافی برای سرعت عمل دارند و
در صورت نقض هر قسمت از قرارداد، هزینه آنرا پرداخت خواهند کرد.
نظام حقوقي حاكم بر قراردادهاي خدماتي
قراردادهاي خدماتي (Service Contracts) به گروهي از قراردادهاي بالادستي
صنعت نفت اطلاق مي شود كه مطابق آنها، شركت نفتي خارجي (IOC) به عنوان
پيمانكار (Contractor) و به نمايندگي از شركت ملي نفت دولت ميزبان عمل مي
كند. با نگاهي به سير تاريخي قراردادهاي به كار گرفته شده در ايران، متوجه
مي شويم اين كشور جزو معدود كشورهايي است كه تقريبا همه انواع قراردادهاي
بالادستي صنعت نفت را مورد استفاده قرار داده است. سير تاريخي قراردادهاي
نفتي استفاده شده در صنعت نفت ايران با موافقتنامه هاي امتياز آغاز مي شود.
به عبارت ديگر موافقتنامه هاي امتيازي نخستين موافقتنامه هايي بودند كه
ايران از آنها استفاده كرد. پس از ملي شدن صنعت نفت، در سال 1333، قرارداد
كنسرسيوم به تصويب مجلس رسيد. اين قرارداد براي مدت 25 سال اعتبار داشت. بر
اساس اين قرارداد مساحت 254000 كيلومتر مربع به كنسرسيوم واگذار شد با اين
قيد كه هيچ گونه مالكيتي نسبت به نفت خام موجود در ميدان نخواهند داشت. بر
اساس قانون نفت ايران مصوب 1336، انعقاد قراردادهاي مشاركت در توليد براي
انجام عمليات بالادستي نفت تجويز شد. در سال 1353 قراردادهاي خدماتي با
ريسك با تصويب قانون نفت جديد مورد استفاده قرار گرفت. پس از انقلاب اسلامي
و تصويب قانون نفت مصوب 1366 سرمايه گذاري خارجي ممنوع و استفاده از
قراردادهاي خدماتي محض تجويز شد. بر اساس اين قرارداد، شركت ملي نفت ايران
همه سرمايه و وجوه لازم براي تمام عمليات را تامين مي كرد و شركت هاي نفتي
موظف به انجام خدمات مورد نظر شركت ملي نفت بودند. با گذشت زمان و
ناكارآمدي اين نظام قراردادي، قراردادهاي بيع متقابل (Buy-Back) مورد
استفاده قرار گرفت. مطابق ماده 125 قانون برنامه پنجم توسعه نيز استفاده از
قراردادهاي بيع متقابل مجاز شمرده شده و به نظر مي رسد كه در حال حاضر
يگانه راه توسعه ميادين نفتي استفاده از اين قرارداد است. تصور منفي نسبت
به شركت هاي نفتي خارجي به دليل انعقاد قراردادهاي امتيازي غيرمنصفانه،
توانا شدن شركت ملي نفت در انجام پروژه هاي بالادستي، ارتقاي مديريت آن و
علاقه دولت ايران به حضور فعال در بخش بالادستي صنعت نفت قانونگذار را
متقاعد كرد به صورت گام به گام دست به اصلاح و تغيير مقررات مرتبط با صنعت
نفت بزند.
تعريف قراردادهاي خدماتي
قراردادهاي
خدماتي به قراردادهايي گفته مي شود كه مطابق آن شركت نفتي خارجي به عنوان
پيمانكار و به نمايندگي از شركت ملي نفت مسووليت عمليات اكتشاف نفت را بر
عهده مي گيرد. در اين قراردادها، منطقه عمليات محدود است. شركت پيمانكار
هيچ حق مالكيتي نسبت به مخزن يا نفت خام موجود در آن نخواهد داشت و تنها در
برابر انجام خدمات مورد نظر شركت ملي نفت، حق الزحمه دريافت مي كند.
تجربه ايران و ونزوئلا
همان
طور كه گفتيم پس از استفاده از قراردادهاي متعدد براي اكتشاف و بهره
برداري از مواد هيدروكربوري در نهايت با تصويب قانون نفت مصوب 1353 نخستين
بار به قراردادهاي خدماتي اشاره و چنين قراردادهايي را براي انجام عمليات
بالادستي تجويز كرد. بر اساس ماده 1 اين قانون «طرف قرارداد هر شخصي است كه
طبق مقررات اين قانون قرارداد پيمانكاري… امضا كرده باشد». همچنين ماده
بند 1 ماده 3 اشعار مي دارد: «منابع نفتي و صنعت نفت ايران ملي است و اعمال
حق مالكيت ملت ايران نسبت به منابع نفتي ايران در زمينه اكتشاف، توسعه،
توليد، بهره برداري و پخش نفت در سرتاسر كشور و فلات قاره منحصرا بر عهده
شركت ملي نفت ايران است كه راسا يا به وسيله نمايندگي ها و پيمانكاران خود
در آن باره اقدام خواهد كرد.»قانون نفت مصوب 1366در يك اقدام تامل برانگيز
كليه سرمايه گذاري هاي خارجي در پروژه هاي نفتي را ممنوع اعلام كرد و مقرر
كرد سرمايه گذاري هاي لازم براي انجام عمليات از طريق بودجه كل كشور تامين
شود اما همان طور كه مي دانيم فرآيند اكتشاف نفت خام بسيار پرهزينه و داراي
ريسك هاي زيادي است. به نظر مي رسد كه نبايد از طريق بودجه كل كشور هزينه
هاي آن تامين شود. در عمل نيز طرح هاي توسعه ميادين نفت و گاز دچار مشكلات
زيادي شدند. به همين دليل قانونگذار با تصويب قوانين بودجه عملاقانون نفت
1366 را ناديده گرفت زيرا در قوانين بودجه قانونگذار به روش بيع متقابل
اشاره و از اين راه ورود شركت هاي نفتي خارجي و سرمايه گذاري آنها را صادر
كرد. با وجود اين، اين ماده در قانون اصلاح قانون نفت 1366 مصوب 1390 اصلاح
نشد. به اين ترتيب استفاده از سرمايه گذاري هاي خارجي در قالب بيع متقابل
فقط از راه تصويب قوانين بودجه سالانه يا برنامه هاي توسعه امكان پذير است.
ونزوئلانيز مانند بسياري از كشورهاي در حال توسعه با گسترش احساسات ملي
گرايي پس از ملي كردن صنعت نفت خود قوانيني را تصويب كرد كه چندان با
واقعيات و توانايي هاي شركت ملي نفت آن سازگار نبود. قانونگذار ونزوئلادر
سال 1975 كليه فعاليت هاي مرتبط با صنعت نفت (اكتشاف، بهره برداي، توسعه
و…) را بر عهده دولت ونزوئلاقرار داد و دولت اين كشور از انعقاد
قراردادهاي امتيازي و مشاركت در توليد منع شد. به اين ترتيب دولت ونزوئلااز
طريق شركت ملي نفت خود فقط مي توانست براي انجام پروژه ها از قرارداد
خدماتي استفاده كند اما بايد اذعان كرد قراردادهاي خدماتي چندان مورد اقبال
شركت هاي نفتي خارجي قرار نمي گيرد. با توجه به آزمون و خطاهايي كه در
زمينه روش قراردادي براي اكتشاف و بهره برداري از نفت صورت گرفته است، پرسش
اساسي اين است كه آيا دولت بايد بيشتر تمركز خود را بر بخش هاي مختلف اين
صنعت اعم از بالادستي و پايين دستي بگذارد يا صرفا به اعمال حاكميت بپردازد
و از طريق تصويب قوانين كارآمد يا اصلاح قوانين فعلي اجازه رشد سرمايه
گذاري خارجي در بخش توليد نفت خام را بدهد؟ به نظر مي رسد با توجه به
ناكارآمدي دولت ها در عرصه بازرگاني و بوروكراسي پيچيده آنها، دولت بايد
بخش هاي مختلف بالادستي و پايين دستي صنعت نفت را به سرمايه گذاران و شركت
هاي نفتي بسپارد و خود با وضع مقررات و نظام نامه هاي مختلف درباره نحوه
حفاظت از محيط زيست، ميزان برون سپاري عمليات، نرخ هاي ماليات و… اين بخش
حياتي را مديريت كند. از طرفي تجربه كشورهاي كمونيستي ثابت كرده است كه
تصدي گري دولت در بخش هاي مختلف نه تنها كارآمد نيست بلكه مي تواند به شدت
مخرب باشد. بسياري از كشورها چون لهستان، چك، ايران و… با علم به اين
موضوع اقدام به تغيير قوانين و خصوصي سازي شركت ها و موسسات مختلف دولتي
كردند.
